Bestyrelsen og direktionen for
Saxo Bank A/S
Tuborg Havnevej 18
2900 Hellerup
Baggrund
Finanstilsynet foretog ved besøg den 3., 16., 21. september og 17. november 2009 inspektion hos Saxo Bank A/S i henhold til § 34, stk. 2, i lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansiering af terrorisme, jf. lovbekendtgørelse nr. 806 af 6. august 2009 (hvidvaskloven).
Der har efterfølgende været afholdt særskilte møder med banken i Finanstilsynet den 8. november 2009, 9. marts, 21. april og 19. maj 2010.
Finanstilsynet har den 2. juni 2010 fremsendt undersøgelsesrapport til banken. Rapportens konklusioner er følgende:
”Det er Finanstilsynets vurdering, at Saxo Banks forretningsmodel og forretningsomfang indebærer en høj risiko for, at banken kan blive misbrug til hvidvask eller finansiering af terrorisme. Finanstilsynets risikovurdering er beskrevet i bilag I til rapporten.
Det er endvidere Finanstilsynets vurdering, at Saxo Banks foranstaltninger med henblik på at begrænse risikoen for hvidvask og finansiering af terrorisme er utilstrækkelige, og at banken har overtrådt og på undersøgelsestidspunktet fortsat overtrådte væsentlige bestemmelser i hvidvaskloven. Der er tale om følgende områder:
- Risikostyring og ledelseskontrol, jf. hvidvasklovens § 25, stk. 1-2.
- Interne regler, forretningsgange, jf. hvidvasklovens § 25, stk. 1.
- Legitimation af fysiske personer, jf. hvidvasklovens § 19, stk. 1-2.
- Indhentelse af oplysninger om det tilsigtede omfang af kundens forretningsforbindelse med banken, jf. hvidvasklovens § 12, stk. 4.
- Procedurer for afslutning af kundeidentifikations- og legitimationsprocedurer (såkaldt ”online onboarding”), jf. hvidvasklovens § 13, stk. 1-2.
- Procedurer m.v. i relation til politisk udsatte personer, jf. hvidvasklovens § 19, stk. 1 og 4.
- Overvågning af kundeforhold, jf. hvidvasklovens 12, stk. 5.
- Opmærksomhedspligt, kundetransaktioner jf. hvidvasklovens § 6, stk. 1.
- Undersøgelse af formålet med visse særlige transaktioner, jf. hvidvasklovens § 6, stk. 2.
- Indberetning af mistænkelige transaktioner til Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet, jf. hvidvasklovens § 7, stk. stk. 1.
Stikprøver af dokumentation for virksomhedskunder har endvidere vist, at banken før 1. maj 2009, hvor banken indførte et nyt kunderegistreringssystem, i en række tilfælde har undladt at indhente tilstrækkelige oplysninger om ejer- og kontrolstruktur for virksomhedskunder og/eller har undladt at indhente legitimation af reelle ejere, jf. hvidvasklovens § 12, stk. 3, jf. § 19, stk. 1-2.
Der er redegjort nærmere for tilsynsreaktionerne på de enkelte områder i bilag I til rapporten.
Udover manglende overholdelse af væsentlige bestemmelser i hvidvasklovgivningen er der efter Finanstilsynets vurdering samlet tale om overtrædelse af lov om finansiel virksomhed § 71, stk. 1, hvoraf fremgår, at en finansiel virksomhed skal have effektive former for virksomhedsstyring, effektive procedurer til at identificere, forvalte, overvåge og rapportere om de risici, virksomheden er eller kan blive udsat for, de ressourcer, der er nødvendige for den rette gennemførelse af dens virksomhed og fyldestgørende interne kontrolprocedurer. Finanstilsynets påbud på dette område skal dog forelægges for Det Finansielle Virksomhedsråd i henhold til lov om finansiel virksomhed.
Finanstilsynet skal anmode banken om at efterkomme de af tilsynet meddelte påbud og give Finanstilsynet meddelelse herom senest den 1. juli 2010. Ved fastsættelsen af fristen er der taget hensyn til, at banken har modtaget Finanstilsynets foreløbige undersøgelsesrapport af 10. marts 2010.
Påbuddet om gennemgang af eksisterende fjernkunder (fysiske personer) og indhentelse af tilstrækkelig legitimation i de tilfælde, hvor dette ikke er sket, jf. bilag I, punkt 3.3, skal dog efterkommes senest den 1. oktober 2010, hvor Finanstilsynet skal have redegørelse herfor.
Finanstilsynet anser de konstaterede overtrædelser af regler på hvidvaskområdet for alvorlige, hvilket skal ses på baggrund af tilsynets risikovurdering, jf. bilag I, punkt 2. Som følge heraf anmeldes forholdene til Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet.”
Forholdet i relation til § 71 i lov om finansiel virksomhed (FIL) er nærmere beskrevet i bilag I, punkt 3.12, til undersøgelsesrapport og har følgende ordlyd:
”Det fremgår af § 71 i lov om finansiel virksomhed, at banken skal have effektive former for virksomhedsstyring, skriftlige forretningsgange på alle væsentlige aktivitetsområder, effektive procedurer til at identificere, forvalte, overvåge og rapportere om de risici, virksomheden er eller bliver udsat for, de ressourcer, der er nødvendige for den rette gennemførelse af dens virksomhed og fyldestgørende interne kontrolprocedurer.
Risiko for manglende overholdelse af reglerne på hvidvaskområdet er en operationel risiko, som er omfattet af kravene i § 71. Manglende overholdelse kan resultere i myndighedsreaktioner, tab af omdømme og dermed økonomiske tab.
Finanstilsynet vurderer på baggrund af det foregående, at banken udover manglende overholdelse af væsentlige bestemmelser i hvidvasklovgivningen samlet set ikke overholder § 71, stk. 1 i lov om finansiel virksomhed. Finanstilsynets afgørelse skal forelægges for Det Finansielle Virksomhedsråd, jf. lov om finansiel virksomhed.
- Finanstilsynet påbyder banken at indføre procedurer, der indebærer, at banken på hvidvaskområdet opnår effektiv virksomhedsstyring, effektive procedurer til at identificere, forvalte, overvåge og rapportere om risici på hvidvaskområdet, fyldestgørende interne kontrolprocedurer på hvidvaskområdet og de ressourcer, der er nødvendige for overholdelse heraf, jf. § 71, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed.”
Finanstilsynets oplyste i særskilt brev til Saxo Bank af 2. juni 2010, at tilsynets undersøgelsesrapport af 2. juni 2010 vil blive forelagt for Det Finansielle Virksomhedsråd efter endt høring, jf. FIL § 345, idet det er alene de afsnit, der vedrører § 71 i FIL, som vil blive behandlet i Rådet, og at disse afsnit i rapporten skal derfor betragtes som udkast, der afventer Rådets afgørelse. Saxo Bank blev samtidig anmodet om at fremsende eventuelle bemærkninger til udkastet til afgørelse i henhold til § 71 senest den 14. juni 2010.
Denne frist blev med Finanstilsynets brev til bankens advokat af 9. juni 2010 forlænget til 30. juni 2010. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet påtænker at offentliggøre undersøgelsesrapportens afsnit 3.12 om § 71 i henhold til § 354 a, stk. 1, i FIL, med de ændringer, der måtte følge af Rådets afgørelse. Samtidig har Finanstilsynet anmodet om en udtalelse senest 30. juni 2010, hvis banken finder, at der er fortrolige oplysninger, som ikke kan offentliggøres.
Bankens advokat har i brev af 30. juni 2010 afgivet høringssvar på vegne af Saxo Bank.
Finanstilsynets bemærkninger hertil fremgår af nedenstående.
Advokaten gør gældende, at afgørelsen er ikke tilstrækkeligt begrundet, at der ikke er hjemmel i lov om finansiel virksomhed § 71 til at udstede påbud for overtrædelse af hvidvaskloven, og at påbuddene i henhold til hvidvaskloven vil være efterkommet den 5. juli 2010, hvorfor påbuddet efter FIL § 71 er uden indhold.
Det er Finanstilsynets opfattelse, at påbuddet i henhold til FIL § 71 har et selvstændigt indhold, idet de hensyn, der ligger bag § 71, er forskellige fra de hensyn, som ligger bag lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansiering af terrorisme.
Formålet med hvidvaskloven er at mindske risikoen for, at de finansielle virksomheder m.v. bliver misbrugt til hvidvask og finansiering af terrorisme og at forbedre politimyndighedernes muligheder for at efterforske kriminalitet.
Formålet med FIL § 71 er at begrænse de finansielle virksomheders tabsrisici.
Manglende overholdelse af lovgivning er en risiko, som kan påføre virksomheden tab bl.a. som følge af myndighedssanktioner og forringelse af omdømme.
Den finansielle virksomhed skal, jf. FIL § 71, have
1) effektive former for virksomhedsstyring,
4) skriftlige forretningsgange på alle væsentlige aktivitetsområder,
5) effektive procedurer til at identificere, forvalte, overvåge og rapporter om de risici, som virksomheden bliver udsat for,
6) de ressourcer, der er nødvendige for den rette gennemførelse af dens virksomhed og anvende disse hensigtsmæssigt,
8) fyldestgørende interne kontrolprocedurer.
Det er Finanstilsynets vurdering, at banken ikke har forvaltet sin risiko på hvidvaskområdet som forudsat i FIL § 71.
Som beskrevet i undersøgelsesrapportens punkt 3.1 finder Finanstilsynet ikke, at der med de af banken forelagte dokumenter og procedurer er fastlagt en tilstrækkelig risikostyringspolitik som forudsat, ligesom der ikke er iværksat fornødne interne kontrolforanstaltninger og ledelsesrapportering på hvidvaskområdet.
Det er Finanstilsynets vurdering, at bankens skriftlige interne regler på hvidvaskområdet er mangelfulde i væsentligt omfang, jf. undersøgelsesrapportens punkt 3.2. Fyldestgørende skriftlige interne regler skal indgå som en del af bankens forretningsgange på alle væsentlige aktivitetsområder, der relaterer sig til kundeforhold.
Som beskrevet i undersøgelsesrapportens punkt 3.1 forudsætter den af bankens bestyrelse godkendte ”Board Instruction to the Group Compliance Officer”, at banken indfører tilstrækkelige procedurer med henblik på risikoanalyse, foranstaltninger med henblik på overholdelse af lovgivning, kontrol af, at disse foranstaltninger efterleves, og fyldestgørende ledelsesrapportering, herunder rapportering om risici og konstaterede mangler. Det er Finanstilsynet opfattelse, at ”Board Instructions” ikke er efterleveret i praksis på hvidvaskområdet, og at der ikke er tilført compliance funktionen de nødvendige resurser.
Advokaten oplyser, at Finanstilsynets påbud efter hvidvaskloven vil være efterkommet den 5. juli 2010.
Finanstilsynet bemærker hertil, at udkastet til påbud i henhold til FIL § 71 er meddelt banken i undersøgelsesrapport af 2. juni 2010 og skal forelægges for Det Finansielle Virksomhedsråd til endelig afgørelse, jf. FIL § 345, stk. 2, nr. 1. Det er Finanstilsynets opfattelse, at muligheden for at meddele påbud ikke bortfalder, selvom virksomheden efterkommer påbuddet i det tidsrum, der opstår mellem Finanstilsynets meddelelse af udkast til påbud og Det Finansielle Virksomhedsråds afgørelse. Herudover bemærkes, at banken ikke har dokumenteret, at påbuddene om overholdelse af hvidvaskloven er opfyldt.
Advokaten gør gældende, at en offentliggørelse af påbuddet i henhold til FIL § 71 vil være en overtrædelse af Finanstilsynets tavshedspligt i henhold til FIL § 354, stk. 1.
Hertil bemærker Finanstilsynet, at afgørelsen om påbuddet træffes af Det Finansielle Virksomhedsråd i henhold til FIL § 345, stk. 2, nr. 1, og at en sådan afgørelse skal offentliggøres i henhold til FIL § 354 a, stk. 1, idet FIL § 354 a, stk. 2, ikke kan føre til et andet resultat i denne sag.
Advokaten anfører, at banken ikke i forbindelse med undersøgelsen fik mulighed for at forholde sig til påbuddet, da det først blev omtalt på mødet med Finanstilsynet den 19. maj 2010.
Finanstilsynet bemærker hertil, at muligheden for at give påbud efter FIL § 71 blev drøftet på mødet med bankens ledelse i Finanstilsynet den 19. maj 2010, at Finanstilsynet fremsendte undersøgelsesrapport og udkast til påbud efter FIL§ 71 til banken den 2. juni 2010, og at banken herefter har haft frist til 30. juni 2010 til at komme med bemærkninger.
Advokaten bemærker, at undersøgelsesrapporten af 2. juni 2010 ikke indeholder klagevejledning med henvisning til FIL § 372, stk. 1, og at udkastet til påbud efter FIL § 71 af 2. juni 2010 ikke indeholder klagevejledning.
Finanstilsynet bemærker hertil, at klagevejledning i relation til klage over afgørelse truffet af Det Finansielle Virksomhedsråd først skal gives i forbindelse med orientering om selve afgørelsen og forudsat, at afgørelsen ikke giver banken medhold.
Konklusion
Saxo Bank gives et påbud i henhold til § 71 i lov om finansiel virksomhed, jf. undersøgelsesrapporten afsnit 3.12, og afgørelsen offentliggøres i henhold til § 354 a, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed.
Klagevejledning
Finanstilsynets afgørelse kan, senest 4 uger efter at afgørelsen er modtaget, indbringes for Erhvervsankenævnet, Kampmannsgade 1, Postboks 2000, 1780 København V, tlf. 33 30 76 22, jf. § 372, stk. 1, i lov om finansiel virksomhed.
Det følger af § 7 i bekendtgørelse om Erhvervsministeriets Erhvervsankenævn, at det er forbundet med et gebyr på 4.000 kr. at klage til Erhvervsankenævnet. Ved klager over forhold, der ikke vedrører klagerens aktuelle eller fremtidige erhvervsforhold, er gebyret dog 2.000 kr. Efter § 15, stk. 4, i nævnte bekendtgørelse, kan nævnet eller formanden på dets vegne træffe bestemmelse om hel eller delvis tilbagebetaling af det indbetalte gebyr, hvis der gives klageren helt eller delvist medhold. Gebyret tilbagebetales, hvis klagen afvises.
Med venlig hilsen
Ulrik Nødgaard
Direktør